Adviesaanvraag nr. 2022-00030

Verzoeker: de korpschef van politie, namens deze [functies verzoekers] (hierna: verzoeker)

inzake

[naam ambtenaar] (hierna: de ambtenaar)

1. Feiten en procesverloop

[Naam ambtenaar (hierna: de ambtenaar) vervult sinds [datum indiensttreding] bij de politie de functie van [functie en afdeling].

Op 7 juli 2021 heeft de ambtenaar een drietal tweets geplaatst. Verschillende (belangengroepen van) politieambtenaren en burgers reageerden intern en extern met verontwaardiging en teleurstelling richting verzoeker op de tweets, vanwege de als mogelijk polariserende, discriminerende en racistisch aangemerkte tekst. Zij spraken verzoeker aan op het in dienst hebben van de ambtenaar. Mede omdat op het profiel zichtbaar was dat de ambtenaar werkzaam is bij de politie en zij een leidinggevende functie heeft.

Op 8 juli 2021 heeft de ambtenaar, met behulp van de Afdeling Communicatie van verzoeker, de volgende rectificatie geplaatst op haar Twitteraccount; “Ik vind het heel erg dat ik met mijn tweets personen heb beledigd en de politieorganisatie in diskrediet heb gebracht. Dit was niet mij bedoeling. Ik heb een fout gemaakt en bied hiervoor mijn oprechte excuses aan.” De ambtenaar heeft tevens het advies van de Afdeling Communicatie opgevolgd om haar Twitteraccount qua toegankelijkheid van “openbaar” te wijzigen in “privé”.

Bij brief van 13 juli 2021 heeft verzoeker aangegeven dat de verdenking is ontstaan dat de ambtenaar zich mogelijk schuldig heeft gemaakt aan (ernstig) plichtsverzuim en is er een disciplinair onderzoek aangekondigd naar haar gedragingen. Tevens is als ordemaatregel buitengewoon verlof verleend, tot aan de ingang van haar zwangerschapsverlof per [datum verlof]. Op 29 oktober 2021 is de ambtenaar gehoord door het Team Veiligheid, Integriteit en Klachten van het

Politiedienstencentrum (hierna: VIK).

Door een parketsecretaris bij het Landelijk Parket is de vraag uitgezet bij het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie of de tweets van 7 juli 2021 strafbaar zijn. Het antwoord van het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie was als volgt: “Naar aanleiding van de melding is besloten om op dit moment geen strafrechtelijk vervolg te geven aan deze zaak, mede gelet op de snelle reactie vanuit de politie op de berichten en gelet op het disciplinaire traject dat zal volgen. Mocht er naar aanleiding van deze berichten aangifte worden gedaan gaan we de zaak opnieuw beoordelen.”

Op 20 juli 2021 werd door een medewerker van het Team Open Source lntelligence van de Landelijke Eenheid (hierna: OSINT) onderzoek gedaan in de open bronnen. Er werd niet voldoende inzage verkregen in het inmiddels door de ambtenaar besloten gemaakte Twitteraccount. Volgens het OSINT rapport heeft de ambtenaar op Twitter een mening over politieke kwesties en andere aangelegenheden.

Op 8 november 2021 heeft het VIK het ingestelde disciplinair onderzoek afgerond met een rapportage.

Bij brief van 10 januari 2022 heeft verzoeker aangegeven dat hij het voornemen had om de ambtenaar wegens plichtsverzuim, in de zin van artikel 76 van het Besluit algemene rechtspositie politie, de disciplinaire straf op te leggen van een salarisinhouding van 1.350 euro als bedoeld in artikel 77, eerste lid onder e van het Barp.

[Naam en organisatie gemachtigde[ (hierna: de gemachtigde van de ambtenaar) heeft op 18 februari 2022 gebruikgemaakt van het recht om een zienswijze in te dienen.

Bij e-mail van 18 februari 2022 heeft [naam verzoeker] (hierna: de gemachtigde van verzoeker) de commissie verzocht om advies.

De commissie heeft de adviesaanvraag behandeld tijdens een digitale hoorzitting op 17 maart 2022. De commissie bestond uit de heer prof. mr. A.W. Heringa (voorzitter), mevrouw mr. P. de Casparis en mevrouw mr. dr. L.A. van Noorloos (lid) en werd bijgestaan door mevrouw mr. J.H.E. Opdam (plaatsvervangend secretaris). De ambtenaar en haar gemachtigde hebben deelgenomen aan de hoorzitting. Namens verzoeker hebben [functienaam verzoeker] en de gemachtigde van verzoeker deelgenomen. Van het besprokene tijdens de hoorzitting is een verslag gemaakt dat als bijlage bij dit advies is gevoegd en hiervan deel uitmaakt.

2. Standpunt van het bevoegd gezag

In het voorgenomen besluit van 10 januari kwalificeert verzoeker de gedragingen van de ambtenaar als plichtsverzuim vanwege het overtreden van een voorschrift als het doen en nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen of na te laten, in de zin van artikel 76 van het Barp. In de adviesaanvraag van 18 februari 2022 wordt de commissie verzocht om advies over het voornemen om de ambtenaar de disciplinaire straf op te leggen van salarisinhouding van 1.350 euro, als bedoeld in artikel 77, eerste lid onder e van het Barp.

In het verzoek heeft verzoeker samengevat de volgende standpunten ingenomen:

Partijen zijn verdeeld omtrent de vraag of wel (volgens verzoeker) of niet (volgens de gemachtigde van de ambtenaar) advies van de commissie moet worden ingewonnen.
In de Beroepscode politie staan de belangrijkste normen en waarden voor een politiemedewerker Hieruit blijkt dat de aard van het politiewerk en het noodzakelijk vertrouwen in het politiekorps met zich meebrengen dat hoge eisen mogen worden gesteld aan de integriteit en betrouwbaarheid van politieambtenaren. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, dient een ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering of tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
De volgende tweet van 7 juli 2021 van de ambtenaar staat voor verzoeker centraal, “Nu klare taal. #peterrdevries We hebben een Marokkanenprobleem. Te veel prinsjes die nul weerbaarheid leren en direct respect eisen. Wraakzucht. Status en geld telt. Ouders die geen psychische zorg inschakelen want vernederend. En dan gaan we dus maar de misdaad in en afknallen.” Twee andere tweets van de ambtenaar die een rol spelen zijn bij onderdeel 3 opgenomen onder standpunten van de ambtenaar.
Op het Twitteraccount stond duidelijk vermeld dat de ambtenaar werkzaam is bij de politie. De inhoud van de tweets heeft intern en extern maatschappelijke onrust veroorzaakt en de tweets zijn in het maatschappelijk verkeer als discriminerend en racistisch ervaren. Op dringend verzoek van verzoeker heeft de ambtenaar een rectificatie laten opstellen die op 8 juli 2021 op Twitter werd De ambtenaar verklaarde de tweets niet als racistisch te beschouwen, maar de ontvangers van de tweets zijn van oordeel dat daarvan wel sprake is. Verzoeker is van oordeel dat de tweets een polariserende werking hebben gehad en de ambtenaar schade heeft toegebracht aan het imago van de politie en het draagvlak voor het politiewerk in de samenleving. Het vertrouwen in de politie, en het daarbij behorende imago, is elementair voor de politie om te kunnen functioneren in de maatschappij. De ambtenaar heeft zich door het plaatsen van de tweets niet gedragen zoals het een goed politieambtenaar betaamt, want door haar tweets is haar goede functievervulling in diskrediet gebracht. Voor verzoeker is het strafverzwarend dat de ambtenaar als teamchef bij de politie werkzaam is.
Bij de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de CRvB van 25 oktober 2012, ECLl:NL:CRVB:2012:BY1276) van belang of betrokkene de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen Van het ontbreken van toerekenbaarheid kan alleen sprake zijn wanneer men tijdens het handelen het besef van de onjuistheid daarvan zou hebben verloren, dan wel niet in staat zou zijn geweest zijn wil te bepalen (onder meer CRvB, 27 juni 2013, ECLl:NL:CRVB:2013:755). Verzoeker is op geen enkele wijze gebleken dat de ambtenaar tijdens haar handelen het besef van de onjuistheid daarvan zou hebben verloren, dan wel niet in staat zou zijn geweest haar wil te bepalen. Verzoeker acht de verweten gedragingen derhalve toerekenbaar.
Verzoeker heeft op basis van het voorstaande het voornemen wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf op te leggen van een salarisinhouding van 1.350 euro. Tussen een dergelijke straf en het plichtsverzuim dient evenredigheid te bestaan, waarbij alle relevante belangen zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Bij deze afweging heeft verzoeker rekening gehouden met het belang dat de politie heeft bij integere en betrouwbare medewerkers, de aard en ernst van het vermoedelijk gepleegde plichtsverzuim en de omstandigheden waaronder dit zich heeft kunnen voordoen. Voor verzoeker staat vast dat de ambtenaar zich niet heeft gedragen als een goed en integer politieambtenaar en dat zij de grenzen van het toelaatbare op onacceptabele wijze heeft overschreden, door op 7 juli 2021 drie onoorbare tweets te openbaren waarbij zichtbaar was dat zij werkzaam is bij de politie. Daartegenover constateert verzoeker dat de ambtenaar niet eerder disciplinair is gestraft.

3. Standpunten van de ambtenaar

In het gesprek van 29 oktober 2021 met het VIK heeft de ambtenaar blijkens het verslag van dit gesprek samengevat de volgende standpunten ingenomen:

“De politie staat midden in de samenleving en ik wilde bijdragen aan dat beeld. Ik wilde die verdieping geven. De voorbeeldfunctie wilde ik invullen door fatsoenlijke bronnen aan te dragen en op deze wijze aan te geven dat ik mij heb verdiept in de achtergrond door feiten aan te dragen. Dit is mijn manier om het ambassadeurschap op het gebied van sociaal media in te vullen in relatie tot deze gebeurtenis en achtergrond. Ik heb mijn verantwoordelijkheid gepakt door de rectificatie zo snel mogelijk op te maken en te posten. Ik was oprecht er niet van op de hoogte dat dit alles zo ongelofelijk en zo snel ging ontsporen. Ik betreur het beeld dat is ontstaan heel erg. Achteraf had ik het misschien moeten omdraaien. De conclusie aan het eind vermelden en de bron aan het begin vermelden. Ik blijf erbij dat ik mij niet racistisch heb geuit. Het is geen mening van mij geweest. Ik ga in mijn bio niet meer naar de politie verwijzen. Ik heb dit op 8 juli 2021 verwijderd en dat houd ik zo. Ik ga alle onderwerpen die een relatie kunnen hebben met de politie of die daarnaar verwijzen niet meer oppakken. De gevolgen die mijn manier van uiten heeft gehad betreur ik erg. Het einde van mijn zwangerschap en mijn kraamtijd zijn overschaduwd door de reacties en dit onderzoek.”

In de zienswijze van 18 februari 2022 heeft de ambtenaar samengevat de volgende standpunten ingenomen:

De ambtenaar kan zich niet met het voorgenomen besluit verenigen wat betreft het inschakelen van de commissie en het aantal te verwijten tweets.
De ambtenaar heeft eerder aangegeven te willen berusten in het voorgenomen besluit, dus de straf te accepteren en op 1 maart aanstaande te kunnen beginnen, omdat zij ervan uitging dat de procedure dan afgerond zou zijn. De ambtenaar was van plan bij een afgeronde procedure op 1 maart 2022 in gesprek te gaan met haar eigen team en haar positie te herwinnen waar dat nodig is. Op die manier hoopte zij haar werk zo goed mogelijk weer op te kunnen pakken en dat zou in een ieders belang zijn geweest. Zij heeft daarom gevraagd of verzoeker af zou willen zien van het voorleggen van deze zaak aan de commissie. Verzoeker heeft dit voorstel niet geaccepteerd.
Bij Staatsblad 2001, 273 is onder meer het volgende vastgelegd in de toelichting. “Voor politiepersoneel geldt op grond van artikel 80 van het Barp, net als voor het Rijkspersoneel, een bijzondere bescherming in het kader van beperking van grondrechten. Alvorens een disciplinaire straf wegens overtreding van artikel 125a, eerste lid, van de Ambtenarenwet (Bew.: thans artikel 10, eerste lid Ambtenarenwet 2017) op te leggen is het bevoegd gezag verplicht advies in te winnen van een daartoe ingestelde onafhankelijke commissie. (…) Voor de uit artikel 80 van het Barp voortvloeiende adviestaak is op verzoek van de Commissie voor Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (CGOP) aangesloten bij de commissie voor de sector Rijk, die is ingesteld bij Besluit van 13 oktober 1992 (Stb. 1992, 565). Ten behoeve van de politieambtenaren worden echter enkele leden aan de commissie toegevoegd die specifieke kennis bezitten van de sector Politie.”
De ambtenaar betreurt het dat verzoeker, ondanks haar weloverwogen verzoek, nadat zij advies heeft ingewonnen van een jurist, waarbij zij heeft aangegeven af te zien van de bescherming die de commissie aan de werknemers biedt, toch deze weg bewandelt. In strijd met praktische dejuridisering en een spoedige afhandeling van een procedure, kiest verzoeker voor deze langere route. Daarnaast maakt zij op voorhand bezwaar bij de commissie tegen publicatie van de uitslag van het advies en dan met name tegen het noemen van de tweets nu het advies daardoor eenvoudig te herleiden is tot de zaak van de ambtenaar. De ambtenaar ziet het verplicht volgen van de AGFA-procedure terwijl zij heeft aangegeven af te zien van de bescherming die de commissie normaal gesproken biedt, als het toebrengen van extra en vooral onnodig nadeel. De ambtenaar is ermee bekend dat andere politiecollega’s op punten in het gelijk zijn gesteld omdat verzoeker niet, of te laat de commissie heeft ingeschakeld. Deze medewerkers hadden dit aangevoerd uiteraard om tot een strafverlaging te komen. De ambtenaar juicht het gewijzigde werkproces van verzoeker in zijn algemeenheid toe, maar betreurt wel dat in deze specifieke situatie niet een meer pragmatische weg zoals zij heeft voorgesteld, is bewandeld.
De ambtenaar herhaalt zoals zij ook in het VIK verhoor heeft gedaan, dat zij een foute inschatting heeft gemaakt, de situatie zeer betreurt en hiervan heeft geleerd. De ambtenaar realiseert zich dat zij zich onvoldoende heeft ingeleefd in hoe deze tweets zouden kunnen overkomen. De ambtenaar beseft dat door haar verkeerde keuze voor het betreffende medium de schade nog groter is geweest.
De ambtenaar is in oktober 2021 gehoord. Dit was verlaat, in eerste instantie vanwege de bereikbaarheid van de vorige behandelend jurist en vervolgens vanwege het zwangerschapsverlof van de ambtenaar. In zoverre is het de ambtenaar niet te verwijten dat de procedure langer heeft geduurd. Nu vaststaat dat de procedure niet bij hervatting van haar werkzaamheden op 1 maart 2022 is afgerond, kan zij ook niet met een schone lei beginnen. Dit zou niet nodig zijn geweest als verzoeker haar verzoek zou respecteren af te zien van het voorleggen van een zaak aan een commissie die enkel in het leven is geroepen ter bescherming van de medewerker.
Verzoeker verwijt de ambtenaar drie tweets, maar het voorgenoemde citaat betreft alleen de gehele eerste tweet. De tweede tweet luidt; “En even voor de duidelijkheid: wie een Marokkaans paspoort heeft en zich hier niet in herkent, top! Dan ben jij gelukkig geen deel van het probleem en doe je ongetwijfeld prima mee in de Nederlandse samenleving. Blij met jou.” De derde tweet van de ambtenaar die verzoeker haar verwijt luidt; “Overigens nog een mooie bloemlezing van Herman Vuijsje in over meerdere sociologische en criminologische onderzoeken in dit kader”. ttps://www.trouw.nl/nieuws/de-etnisch-culturele-kant-van-criminaliteit-verzwijgenwe-liever~b6c88152/.
De ambtenaar meent dat de derde tweet in ieder geval niet als afzonderlijk plichtsverzuim bestempeld kan worden, nu zij verwijst naar een schrijven van socioloog en journalist Herman Vuijsje. Vuijsje publiceert herhaaldelijk over de etnisch culturele kant van criminaliteit. De ambtenaar is van mening dat deze tweet niet kan worden aangemerkt als plichtsverzuim en dus de haar verweten gedraging niet drie, maar twee tweets dient te zijn.

4. Aanvullende standpunten tijdens de hoorzitting

Tijdens de hoorzitting zijn de volgende standpunten, aanvullend en samengevat, aangevoerd;

De gemachtigde van de ambtenaar verduidelijkt dat zij begrijpt dat het adviesverzoek aan de commissie een dwingendrechtelijke procedure betreft, maar gehoopt had een regeling te kunnen treffen waardoor formele besluitvorming niet noodzakelijk was. Vanwege voorgenoemde redenen verzoeken beide partijen de commissie om het advies niet te publiceren, dan wel niet herleidbaar weer te geven.
De gemachtigde van verzoeker verduidelijkt dat het geheel van drie tweets aanleiding was tot het VIK onderzoek, waaruit voortkwam dat sprake is van plichtsverzuim. Ook zonder de derde tweet met wetenschappelijk artikel waren zij tot deze conclusie gekomen. Het medium Twitter is niet geschikt voor een zorgvuldig debat en het uiten van een genuanceerde boodschap.
De gemachtigde van verzoeker licht toe dat hij tot de maatregel van salarisinhouding is gekomen vanwege de voorbeeldfunctie die de ambtenaar als leidinggevende had en het zich uiten op een account waar deze functie zichtbaar was. Hij had verlofuren kunnen korten, maar dit achtte verzoeker niet passend gezien de eerdere vrijstelling van werk.
De gemachtigde van verzoeker licht toe dat hij de uitingen in het besluit aanmerkt als polariserend en niet als racisme. Desgevraagd gaf het OM aan dat er in de gegeven context geen sprake zou zijn van een aangifte of onderzoek op het gebied van strafbare racistische uitingen. Tevens tracht verzoeker in situaties waarin naast een disciplinair onderzoek tevens een mogelijk strafrechtelijk traject aan de orde kan komen, weg te blijven van strafrechtelijke terminologie.

5. Overwegingen

Verzoeker heeft de commissie, gelet op overweging 3, verzocht om advies uit te brengen over het voornemen, zoals vervat in de brief van 10 januari 2022, om de ambtenaar wegens plichtsverzuim in de zin van artikel 76 van het Barp, de disciplinaire straf op te leggen van een salarisinhouding van 1.350 euro, als bedoeld in artikel 77, eerste lid, onder e, van dat besluit.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, dient een ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering of tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
Ingevolge artikel 80 van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: Barp) kan een ambtenaar niet gestraft worden wegens overtreding van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, dan nadat daarover advies is ingewonnen van de commissie. Bij de adviesaanvraag van 18 februari 2022 heeft verzoeker ter zake van de voorgenomen disciplinaire bestraffing van de ambtenaar aan deze verplichting voldaan. Het advies van de commissie wordt uitgebracht aan verzoeker. De ambtenaar ontvangt dit advies bij het mede op dit advies te baseren primaire besluit. Op deze wijze wordt verzoeker in de gelegenheid gesteld zich over de opvolging van dit advies te beraden. Het advies van de commissie is voor verzoeker niet bindend, hoewel verzoeker wel verplicht is dit advies in te winnen wanneer hij van plan is een ambtenaar disciplinair te bestraffen wanneer voorgenoemde grondrechten in het geding zijn.
De commissie dient het ten laste gelegde plichtsverzuim waarover zij bevoegd is te adviseren, te toetsen aan de in overweging 2 weergegeven norm van artikel 10, eerste lid van de Ambtenarenwet 2017. Bij deze toetsing hanteert de commissie het beoordelingskader van Aanwijzing 15 van de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren. Hoewel dit beoordelingskader formeel niet van toe passing is op politieambtenaren, is dit kader wel van belang voor de beoordeling van de adviesaanvraag, omdat het een uitwerking is van de norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, die ook op politieambtenaren van toepassing is. Alvorens dit beoordelingskader uiteen te zetten en het gedeelte van het plichtsverzuim waarover de commissie bevoegd is te adviseren hieraan te toetsen, hecht de commissie eraan dit kader te plaatsen in zijn grondwettelijke en internationaalrechtelijke context. Dit doet zij in de overwegingen 5 en 6.
Artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, is de formeel wettelijke grondslag voor de beperking van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren die ingevolge artikel 7, eerste en derde lid, van de Grondwet is vereist. Naast artikel 7 van de Grondwet is voor de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren ook artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden ( EVRM) van belang. Deze bepalingen vullen elkaar aan. Deels biedt artikel 7 van de Grondwet meer bescherming door preventieve censuur te verbieden en voor beperkingen een formele wet te vereisen. Daarnaast biedt artikel 10 EVRM extra waarborgen. Dit artikel beschermt niet alleen het openbaren van gedachten of gevoelens maar ook het koesteren van een mening en het ontvangen van inlichtingen of denkbeelden. Bovendien stelt artikel 10, tweede lid, EVRM naast het formele criterium ‘bij de wet voorzien’ ook de voorwaarde dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving voor een of meer van de in dit artikellid genoemde doelen. Tot deze doelen behoren onder meer de openbare orde, de nationale veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Voor de uitleg van artikel 10 EVRM is de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van belang. Het standaardarrest van dit Hof over de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren is het arrest-Vogt. In dit arrest oordeelt het EHRM voor het eerst expliciet dat de vrijheid van meningsuiting in principe ook geldt voor een ambtenaar. Bij de beoordeling van een meningsuiting van een ambtenaar kent het EHRM echter een bijzondere betekenis toe aan de plichten en verantwoordelijkheden (‘duties and responsibilities’) waarop wordt gedoeld in artikel 10, tweede lid, EVRM. Hoe zwaar deze plichten en verantwoordelijkheden voor een individuele ambtenaar wegen, is onder meer afhankelijk van de functie van de ambtenaar en de rang die hij bekleedt. Naarmate een ambtenaar een verantwoordelijkere functie met een hogere rang bekleedt, neemt zijn vrijheid van meningsuiting af. Dit blijkt uit de arresten Rekvenyi en Otto. In het arrest-Otto beschouwt het EHRM een inspecteur van politie in dit kader als een hooggeplaatste politieambtenaar. Ook zijn volgens de rechtspraak van het EHRM uitingen in de context van een politiek en openbaar debat of over publieke figuren in grotere mate beschermenswaardig dan pure privé-uitingen, uitingen over private kwesties en uitingen in een private niet door het publieke debat beheerste context. Uitingen die als racistisch of anderszins denigrerend zijn aan te merken genieten minder bescherming onder artikel 10 EVRM, vooral als die buiten een maatschappelijk debat plaatsvinden.Een grotere mate van bescherming dient derhalve te worden toegekend aan uitingen waarmee wordt bijgedragen aan het sociale en politieke debat, en aan kritiek en informatie in brede zin. De uitingsvrijheid is bijzonder ruim waar het kritiek op politieke actoren, personen en instituties en instellingen betreft. De vrijheid van meningsuiting in het algemeen, en dus ook van ambtenaren vindt haar bescherming in de waarde van het maatschappelijke en politieke debat.
Het is in het licht van deze rechtspraak en uitleg van (de waarde van) artikel 10 EVRM dat de commissie hierna de feiten en hun waardering in de voorliggende casus beziet en beoordeelt en toepast op de nationale regelingen inzake de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren.
De uitingen van de ambtenaar waarop de adviesaanvraag betrekking heeft, betreffen een serie van drie berichten op Twitter (een zogenoemd draadje of thread) die de ambtenaar heeft geplaatst op 7 juli 2021. De ambtenaar stuurde de volgende tweets:
1. “Nu klare taal. #peterrdevries We hebben een Marokkanenprobleem. Te veel prinsjes die nul weerbaarheid leren en direct respect eisen. Wraakzucht. Status en geld telt. Ouders die geen psychische zorg inschakelen want vernederend. En dan gaan we dus maar de misdaad in en afknallen.”
2. “En even voor de duidelijkheid: wie een Marokkaans paspoort heeft en zich hier niet in herkent, top! Dan ben jij gelukkig geen deel van het probleem en doe je ongetwijfeld prima mee in de Nederlandse samenleving. Blij met jou.”
3. “Overigens nog een mooie bloemlezing van Herman Vuijsje in over meerdere sociologische en criminologische onderzoeken in dit kader”. ttps://www.trouw.nl/nieuws/de-etnisch-culturele-kant-van-criminaliteit-verzwijgenwe-liever~b6c88152/.

Verzoeker stelt dat de inhoud van de tweets intern en extern (maatschappelijk) onrust heeft veroorzaakt en dat de tweets als discriminerend en racistisch zijn ervaren. Verzoeker is van oordeel dat de tweets een polariserende werking hebben gehad en dat de ambtenaar schade heeft toegebracht aan het imago van de politie en het draagvlak voor het politiewerk in de samenleving. Volgens verzoeker heeft de ambtenaar zich met het plaatsen van de tweets niet gedragen zoals het een goed politieambtenaar betaamt, want door haar tweets is haar goede functievervulling in diskrediet gebracht. Voor verzoeker is het strafverzwarend dat de ambtenaar als [functie] bij de politie werkzaam is.
De ambtenaar heeft haar uitingen gedaan op haar openbare Twitter-profiel waar zij 235 volgers had en 269 accounts zelf volgde. Op het profiel stond dat zij werkzaam was bij de politie met de volgende tekst: “trotse [functie] @Politie”. De commissie is van oordeel dat bij het plaatsen van tweets op een openbare Twitterpagina, waarbij de ambtenaar zich kenbaar maakt als politieambtenaar, sprake is van het openbaren van gedachten en gevoelens in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 en dat de commissie bevoegd is om een advies aan verzoeker uit te brengen.
De commissie toetst de uitingen van de ambtenaar aan Aanwijzing 15 van de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren. Dit beoordelingskader omvat de volgende gezichtspunten:
1. de afstand tussen de functie van de ambtenaar en het beleidsterrein van de uitspraken;
2. de politieke gevoeligheid van de materie;
3. het tijdstip waarop de uitspraken zijn gedaan;
4. de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan;
5. de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken;
6. de ernst en duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de functievervulling van de ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover dit in verband staat met de functievervulling van de ambtenaar.
De afstand tussen de functie van de ambtenaar als [functie en afdeling] en de uitingen is middelgroot, daar zij in haar functie als [functie en afdeling] geen handhavende functie heeft of betrokken is bij beleid over onderwerpen als discriminatie. Daarentegen werkt de ambtenaar in een leidinggevende functie, waardoor zij een voorbeeldfunctie heeft en is de politie een divers samengestelde dienst waarin iedere leidinggevende verantwoordelijk is voor diversiteit en inclusie (zie Politie voor iedereen: veilige, competente en effectieve teams, 26 augustus 2020). De commissie beschouwt de tekst uit de eerste tweet als problematisch. De ambtenaar stelt in generaliserende zin ‘We hebben een Marokkanenprobleem’. Daarbovenop legt zij een relatie tussen de liquidatie van Peter R. de Vries en het gesuggereerde ‘Marokkanenprobleem’, toegelicht met een generaliserende kenschets van Marokkaanse Nederlanders (‘Te veel prinsjes die nul weerbaarheid leren en direct respect eisen’) en de stelling dat zij ‘dus de misdaad ingaan en afknallen’. In de tweede en derde tweet licht zij toe dat haar eerste tweet en aanduiding als ‘Marokkanenprobleem’ niet ziet op Marokkaanse Nederlanders die zich hier niet in herkennen en verwijst de ambtenaar naar een wetenschappelijk artikel. Deze tweets, die blijkbaar bedoeld zijn als nuancering, nemen niet weg dat de eerste tweet een onnodig generaliserende en stigmatiserende boodschap bevat.
De commissie beschouwt de politieke en maatschappelijke gevoeligheid van de uitlatingen, noch het tijdstip van deze meningsuitingen, als zwaarwegende factoren bij de beoordeling of de ambtenaar daarmee de wettelijke grenzen van de vrijheid van meningsuiting heeft overschreden. Hoewel aan de onderwerpen van de meningsuitingen van de ambtenaar een zekere politieke en maatschappelijke gevoeligheid niet kan worden ontzegd, betekent de politieke en maatschappelijke gevoeligheid van een onderwerp niet dat een politieambtenaar zich over zo’n onderwerp in het geheel niet zou mogen uitlaten, zelfs niet als die uitlatingen controversieel of ondiplomatiek zouden zijn. Vrijheid van meningsuiting geldt immers ook voor controversiële en ondiplomatieke meningsuitingen en niet alleen voor meningsuitingen waarmee (bijna) iedereen het eens is. Wel is voor politieambtenaren de wijze waarop zij controversiële en ondiplomatieke meningen uiten van belang. In dat verband dienen de meningsuitingen van de ambtenaar te worden getoetst aan de norm dat hun goede functioneren en dat van de politie daardoor niet in gevaar komt. Voor het goed functioneren van de organisatie van de politie is het maatschappelijk draagvlak van en vertrouwen in de politie van groot belang. Met het oog daarop zijn in de Beroepscode politie onder meer de volgende gedragsregels opgenomen: “Ik heb respect voor de rechten, de standpunten en de identiteit van de ander” en “Ik onthoud mij van elke vorm van pesten, intimidatie, seksueel getinte opmerkingen en discriminatie of gedragingen tegen een persoon, die door de ander of door toehoorders kunnen worden ervaren als ongewenst of kwetsend”. De teksten uit de eerste tweet zijn aan te merken als stigmatiserend ten opzichte van Marokkaanse Nederlanders en als polariserend. Als zodanig is de uitlating in strijd met de voorgenoemde gedragsregels. De ambtenaar had zich tevens moeten realiseren dat door het gebrek aan nuance en de vorm van de uitingen een beeld kon ontstaan dat haar imago en functioneren als politieambtenaar en het functioneren en imago van de politie als geheel kon beschadigen. De commissie leest in de tweede en derde tweet nuancering, waarbij de eerste tweet beter in de context van het maatschappelijk debat wordt geplaatst. Deze tweets bevatten geen inhoud die het functioneren of dat van de dienst op enige manier hebben beschadigd, waardoor de grenzen van de vrijheid van meningsuiting met deze tweets niet zijn overschreden. De aangebrachte nuance in de tweede en derde tweet doet echter niet af aan het op zichzelf grensoverschrijdende karakter van de uiting van de eerste tweet, mede vanwege de dynamiek op sociale media waarbij veelal minder ruimte is voor een genuanceerd debat.
De ambtenaar had zich er bij haar uitingen bewust van moeten zijn dat door het gebruik van een openbaar Twitter-profiel een reëel risico ontstaat dat boodschappen breed bekend worden en gedeeld worden met een groter publiek dan de ambtenaar mogelijk beoogde te bereiken. Dat is inmiddels genoegzaam bekend, zodat de ambtenaar er redelijkerwijs rekening mee had moeten houden dat de berichten kenbaar zouden worden.
Voor de beoordeling van de evenredigheid van een disciplinaire straf zijn de volgende criteria van belang:
1. de voorbeeldfunctie van de ambtenaar als leidinggevende (zie Centrale Raad van Beroep 23 november 2000, TAR 2001/4, arresten Rekvenyi en Otto). De ambtenaar had zich bij haar uitingen als leidinggevende bewuster dienen te zijn van haar (verzwaarde) verantwoordelijkheid en voorbeeldfunctie.
2. de staat van dienst en de vraag of de ambtenaar zich eenmalig heeft misdragen, of dat zij dat herhaaldelijk heeft gedaan. (Centrale Raad van Beroep 2 oktober 2003, TAR 2004/73 en Centrale Raad van Beroep 2 oktober 2003, TAR 2004/72).). De ambtenaar is niet eerder aangesproken op tweets, noch eerder disciplinair gestraft. Er is geen sprake van een patroon van grensoverschrijdende uitingen.
3. het feit dat de ambtenaar kan gelden als een gewaarschuwd mens (Centrale Raad van Beroep 13 april 2006, TAR 2006/117). De ambtenaar is niet eerder aangesproken op soortgelijk gedrag, maar had door de aandacht (algemeen en gericht op leidinggevenden) die aan deze materie wordt besteed in de organisatie, de politieliteratuur en het maatschappelijk debat, wel behoren te weten dat deze uiting bij de uitoefening van de politiefunctie niet past. In zoverre kan de ambtenaar gelden als een gewaarschuwd mens.
4. de houding van de ambtenaar ten opzichte van de onjuistheid van het gedrag (Centrale Raad van Beroep 18 september 2003, TAR 2004/71). In de contacten met leidinggevenden, collega’s en met de afdeling VIK alsmede in haar schriftelijke zienswijze heeft de ambtenaar ervan blijk gegeven dat zij op haar handelen heeft gereflecteerd en dat zij zelf ook tot de conclusie is gekomen dat zij anders had moeten handelen. De ambtenaar heeft intern en extern spijt betuigd, middels een Twitter-rectificatie en communicatie met collega’s. De ambtenaar heeft de verwijzing naar haar dienstverband van Twitter gehaald en aangegeven dat zij niet meer over gerelateerde onderwerpen zal twitteren.
De bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie dat de uiting in de eerste tweet weliswaar stigmatiserend is, maar de commissie kwalificeert de gedraging niet als zwaar plichtsverzuim maar als plichtsverzuim. Er zijn verzachtende omstandigheden: de nuancering en bijdrage aan het debat in de tweede en derde tweet, de goede staat van dienst van de ambtenaar en de houding van de ambtenaar ten opzichte van de gedragingen waardoor de kans op herhaling nihil te achten is. Daartegenover staat de verzwaarde verantwoordelijkheid en voorbeeldfunctie als leidinggevende en de risico’s waarmee de ambtenaar bekend kon zijn. Alles afwegende acht de commissie een salarisinhouding van 1.350 euro niet evenredig aan de ernst van het plichtsverzuim. De commissie adviseert verzoeker om de ambtenaar te straffen met een eenmalige inhouding ter hoogte van 10% van het maandsalaris, conform artikel 77, eerste lid, sub e Barp.
De bovenstaande overwegingen leiden tot het volgende advies.

6. Advies

De Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren acht het, conform de norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, passend indien verzoeker de ambtenaar op deze grond de disciplinaire straf van een eenmalige inhouding ter hoogte van 10% van het maandsalaris oplegt, vanwege de aan de commissie voorgelegde uitlatingen op Twitter.

De commissie stelt het zeer op prijs een afschrift te mogen ontvangen van het op basis van dit advies te nemen besluit.

Den Haag, 25 april 2022

Prof. mr. A.W. Heringa

Voorzitter