Adviesaanvraag nr. 2022-00098
De korpschef van politie, namens deze de politiechef van de eenheid Midden-Nederland, namens deze het hoofd operatiën eenheid Midden-Nederland (hierna: verzoeker)
inzake
[naam ambtenaar] (hierna: de ambtenaar)
1. Feiten en procesverloop
De ambtenaar is sinds 31 december 2014 in dienst bij de politie en laatstelijk werkzaam in de functie van [naam functie] bij het team [naam team] van de eenheid Midden-Nederland.
Op 26 mei 2021 heeft de teamleider van de ambtenaar signalen ontvangen dat de ambtenaar zich onder andere jegens collega’s schuldig heeft gemaakt aan grensoverschrijdend gedrag, waaronder pesten, negeren en het maken van ongepaste opmerkingen. Op 31 mei 2021 is de ambtenaar tijdens een gesprek met dit gedrag geconfronteerd en, na erkenning van de gedragingen, met buitengewoon verlof gestuurd. De teamleider heeft haar bevindingen ten aanzien van het gedrag van de ambtenaar vastgelegd in een rapport van 3 juni 2021.
Op 14 juni 2021 is er nog een gesprek met de ambtenaar gevoerd. Tijdens dit gesprek is de ambtenaar geïnformeerd dat er nieuwe signalen waren van grensoverschrijdend gedrag en is het buitengewoon verlof verlengd.
Op 18 juni 2021 is de ambtenaar een disciplinair onderzoek aangezegd. Dit onderzoek is uitgevoerd door de VIK-integriteit van de eenheid Midden-Nederland. Per gelijke datum is de ambtenaar buiten functie gesteld en de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd.
Op 29 september 2021 is de ambtenaar in het kader van het onderzoek gehoord en heeft hij een verklaring afgelegd.
Op 26 oktober 2021 is het onderzoek afgerond.
Bij brief van 21 februari 2022, aan de ambtenaar uitgereikt op 9 maart 2022, heeft verzoeker de ambtenaar naar aanleiding van de uitkomsten van het disciplinair onderzoek in kennis gesteld van het voornemen om hem wegens ernstig plichtsverzuim in de zin van artikel 76 van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: het Barp) de disciplinaire straf op te leggen van ontslag, als bedoeld in artikel 77, eerste lid, onder j, van dat Besluit. Deze straf wordt overeenkomstig artikel 82 van het Barp direct na bekendmaking van het te nemen besluit ten uitvoer gelegd. Subsidiair heeft verzoeker het voornemen geuit om de ambtenaar wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt te ontslaan op grond van artikel 94, eerste lid, onder g, van het Barp. Verder is de ambtenaar in de brief bericht dat hij op grond van artikel 84, eerste lid, onder b, van het Barp wordt geschorst.
De ambtenaar heeft gebruik gemaakt van de hem geboden mogelijkheid om zijn zienswijze op dit voornemen naar voren te brengen. Hij heeft zijn zienswijze tijdens een gesprek op 19 april 2022 gegeven. Van dit gesprek is een verslag gemaakt.
Bij e-mail van 19 april 2022 heeft verzoeker de commissie verzocht om advies ter zake van de voorgenomen disciplinaire straf.
Bij e-mail van 19 april 2022 heeft verzoeker desgevraagd door het secretariaat enkele vragen beantwoord.
Bij e-mail van 14 juli 2022 heeft verzoeker desgevraagd nadere stukken overgelegd.
Bij e-mail van 2 augustus 2022 heeft verzoeker desgevraagd een nader stuk overgelegd.
Op 9 augustus 2022 heeft de commissie, bestaande uit de heer mr. A.W. Heringa (voorzitter), mevrouw mr. dr. L.A. van Noorloos (lid) en mevrouw mr. P. de Casparis (lid), bijgestaan door een plaatsvervangend secretaris van het CAOP, de adviesaanvraag behandeld tijdens een digitale hoorzitting. Van het besprokene tijdens deze hoorzitting is een verslag gemaakt, dat als bijlage bij dit advies is gevoegd en hiervan deel uitmaakt.
2. Standpunt van verzoeker
Verzoeker stelt zich op het standpunt dat de in het voornemen aan de ambtenaar tegengeworpen uitingen naar hun aard uitsluitend beledigend dan wel denigrerend zijn en daarom de reikwijdte die de bescherming van de vrijheid van meningsuiting biedt te buiten gaan. Uit de Europese en Nederlandse rechtspraak volgt echter dat de reikwijdte van de vrijheid van meningsuiting zeer ruim is, hetgeen volgens verzoeker leidt tot een diffuus beeld over de vraag hoe ver de vrijheid van meningsuiting reikt. Verzoeker verzoekt de commissie daarom te adviseren over de vraag of, en zo ja welke, van de aan de ambtenaar tegengeworpen uitingen vallen onder de reikwijdte van de vrijheid van meningsuiting en of plichtsverzuim aan de orde is.
In het voornemen verwijt verzoeker de ambtenaar, kort samengevat en voor zover hier van belang, het volgende.
Uit het disciplinair onderzoek is naar voren gekomen dat de ambtenaar grensoverschrijdend gedrag heeft getoond. Dit gedrag bestaat uit pesten, negeren en het maken van ongepaste opmerkingen, onder andere in de richting van collega’s. De ambtenaar heeft onder meer de volgende uitingen gedaan:
- “die dikke luie kut” (over een collega);
- “die stomme wijven” (over collega’s);
- “dikke luie hoer” (over een collega);
- “die Oekraïense hoer” (over een collega);
- “de eerste keer toen ik X zag wilde ik spontaan zelfmoord plegen” (over een collega);
- “aan het eind van de dag zijn het gewoon allemaal kut-Marokkanen, ze zijn allemaal hetzelfde”;
- “jij met je rijke vent, wat doe je hier. Je neemt een plek in beslag van iemand die het geld echt nodig heeft” (tegen een collega);
- “ik hoop dat hij doodgaat” (over een collega die zich ziek meldde);
- “werkende vrouwen vind ik niks”;
- “die moeten we eruit werken” (over een collega);
- “dat weet ik, als het een Marokkaan is die iets met je dochter heeft, dan schiet je hem neer”;
- “X loopt daar in Utrecht alleen maar in de rondte en doet geen flikker” (over een collega);
- “dat kan X wel even doen, want hij heeft toch niets te doen en zit toch de hele dag achter zijn bureau te rukken” (over een collega);
- “klootzak” (over een collega);
- “lul” (over een collega);
- “die autist moet hier weg” (over een collega);
- “die wijven kunnen ook niet rijden’ (over een collega);
- ‘mooi, dan zijn wij mooi een tijd van hem af” (over een collega);
- “Marokkanen zijn allemaal varkens”.
Volgens verzoeker kwalificeren deze uitingen van de ambtenaar als plichtsverzuim. De ambtenaar heeft structureel en gedurende langere tijd beledigende en kwetsende opmerkingen gemaakt tegen of over meerdere collega’s. Het betreft zeer kwetsende opmerkingen over bepaalde bevolkingsgroepen, de afkomst van een collega, vrouwen in het algemeen en een vrouwelijke collega in het bijzonder. De ambtenaar maakte volstrekt misplaatste opmerkingen over collega’s met een beperking, al dan niet in hun bijzijn. De ambtenaar hanteerde veelvuldig scheldwoorden, was grofgebekt en vloekte met regelmaat. Onder meer deze gedragingen passen geenszins bij hetgeen een goed ambtenaar betaamt.
De door de collega’s in het kader van het onderzoek afgelegde verklaringen zijn alle geloofwaardig. Ze zijn gedetailleerd, consistent en worden over en weer bevestigd. De ambtenaar heeft de gedragingen ook nagenoeg allemaal erkend. De verklaringen worden dan ook voor waar aangenomen.
Het vertonen van dergelijk gedrag als leidinggevende wordt de ambtenaar bijzonder aangerekend. Een leidinggevende dient te staan voor een veilig werkklimaat en dient erop toe te zien dat collega’s op een respectvolle manier worden bejegend. De leidinggevende dient daarin het voortouw te nemen. De ambtenaar heeft door zijn gedrag een volstrekt verkeerd voorbeeld gegeven. Collega’s voelden angst om de ambtenaar op zijn gedrag aan te spreken, omdat ze bang waren de volgende te zijn. Ook de omstandigheid dat de ambtenaar vanwege de hiërarchische verhouding invloed heeft op zijn medewerkers maakt het aanspreken niet vanzelfsprekend. Het wordt de ambtenaar aangerekend dat hij actief heeft bijgedragen aan een werkklimaat waarin elkaar aanspreken niet of nauwelijks mogelijk leek. Dat zorgt voor een onveilige werksituatie en de ambtenaar wordt daarvoor verantwoordelijk gehouden.
Anders dan de ambtenaar stelt, was de aard en omvang van zijn gedrag niet bij de leiding bekend. Het gaat om nieuwe signalen. Verder kan de ambtenaar zich niet verschuilen achter de opmerking dat collega’s hem hadden moeten aanspreken op zijn gedrag. Verschillende collega’s hebben dit gedaan. Dit wordt door de ambtenaar ook erkend. De ambtenaar heeft hier echter niet van geleerd en is doorgegaan met het vertonen van ongewenst gedrag. De ambtenaar heeft twee verschillende kanten. Aan de ene kant is hij de ongenuanceerde, botte, denigrerende collega en aan de andere kant is hij zeer sociaal, hulpvaardig en gaat hij voor mensen door het vuur. Hij wordt omschreven als het type ‘ruwe bolster, blanke pit’. Beide kanten staan in schril contrast met elkaar en vallen moeilijk met elkaar te rijmen. De andere, sociale kant vormt evenwel geen verzachtende omstandigheid, maar een verklaring waarom het gedrag lange tijd niet bij de leiding aan de orde is gesteld. De door de ambtenaar gedane uitingen in combinatie met de overige door hem begane gedragingen, waaronder het negeren en buitensluiten van collega’s, worden aangemerkt als ernstig plichtsverzuim.
Het verweten gedrag is volgens verzoeker aan de ambtenaar toerekenbaar. Er is op geen enkele wijze gebleken dat de ambtenaar tijdens zijn handelen het besef van de onjuistheid daarvan heeft verloren, dan wel niet in staat was om zijn wil te bepalen. De straf is verder passend. Het vermeende plichtsverzuim kwalificeert als ernstig. De omgangsvormen van de ambtenaar passen volstrekt niet bij datgene waar een integere politieorganisatie voor staat. Het tast de geloofwaardigheid van de ambtenaar en de organisatie aan en levert imagoschade op. Het gedrag heeft plaatsgevonden over een langere periode en de ambtenaar heeft zijn gedrag niet veranderd, hoewel hij daarop is gewezen. De ambtenaar heeft ook onvoldoende verantwoordelijkheid genomen voor zijn gedrag. Er is daarom geen vertrouwen meer in hem als politieambtenaar. De zwaarste straf is de enig passende sanctie. De duur van het dienstverband van de ambtenaar en de omstandigheid dat hij inhoudelijk goed functioneerde en een echte vakman is, leiden niet tot een andere conclusie. Dat het ontslag ingrijpende persoonlijke gevolgen voor hem heeft evenmin, want weegt niet op tegen het belang dat de politieorganisatie louter dient te bestaan uit integere, betrouwbare medewerkers. Subsidiair heeft de ambtenaar met zijn houding en gedrag laten zien niet te beschikken over de juiste instelling en mentaliteit die nodig zijn om de functie van leidinggevende of een andere functie binnen de organisatie op een integere manier uit te oefenen. Een verbeterkans is gezien de ernst en duur van het gedrag niet aan de orde, aldus verzoeker.
3. Standpunt van de ambtenaar
De ambtenaar heeft in de onderhavige procedure geen verweer aangeleverd. De commissie zal in haar advies derhalve uitgaan van hetgeen de ambtenaar tijdens de hoorzitting naar voren heeft gebracht.
4. Overwegingen
Verzoeker heeft de commissie verzocht om advies uit te brengen over het voornemen, zoals vervat in de brief van 21 februari 2022, om de ambtenaar wegens ernstig plichtsverzuim in de zin van artikel 76 van het Barp de disciplinaire straf op te leggen van ontslag, als bedoeld in artikel 77, eerste lid, onder j, van dat besluit, dan wel de ambtenaar wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt te ontslaan op grond van artikel 94, eerste lid, onder g, van het Barp. Verzoeker heeft in dat verband benadrukt dat in het voornemen sprake is van samengesteld plichtsverzuim. Het verzoek om advies ziet alleen op de uitingen die de ambtenaar worden verweten.
Bevoegdheid van de commissie
Alvorens de commissie toekomt aan de beantwoording van de vraag of de voorgenomen straf zich verhoudt tot de door de ambtenaar gedane uitingen, dient zij zich een oordeel te vormen over de vraag of zij bevoegd is om van deze uitingen kennis te nemen en, in het verlengde daarvan, of verzoeker op grond van artikel 80, eerste lid, van het Barp gehouden was om deze uitingen aan haar ter beoordeling voor te leggen. Daarbij is bepalend of de uitingen kunnen worden gekwalificeerd als uitingen als bedoeld in artikel 10 van de Ambtenarenwet 2017 (hierna: Ambtenarenwet). De commissie heeft kennis genomen van de standpunten van partijen tijdens de hoorzitting hierover en zij komt tot het volgende oordeel.
De in het geding zijnde uitingen, zoals hiervoor onder 2. weergegeven, zijn te beschouwen als uitingen van gedachten of gevoelens als bedoeld in voornoemd artikel van de Ambtenarenwet. De uitingen zijn gedaan op de werkvloer in het bijzijn van collega’s (dat wil zeggen buiten de privésfeer) en derhalve gericht aan derden en kenbaar voor de geadresseerde en derden. Zij zijn daarmee geopenbaarde gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7 Grondwet, de Ambtenarenwet en artikel 10 EVRM. Deze uitingen vallen daarmee binnen het bereik van de bevoegdheid van de commissie en zijn, aangezien zij (mede) dragend zijn voor de aan de ambtenaar aangezegde disciplinaire straf, derhalve terecht aan de commissie voorgelegd.
Bij het bepalen van de bevoegdheid van de commissie is niet relevant wat de aard of inhoud van de uitingen zijn. Het gaat erom of sprake is van in het openbaar gedane of tot (on)bepaalde derden, buiten de beslotenheid van de privésfeer, gerichte woorden, die mondeling dan wel schriftelijk zijn geuit. Dat is hier het geval. Of er sprake is van door de vrijheid van meningsuiting beschermenswaardige uitingen en in welke mate zal hierna aan de orde komen.
De omstandigheid dat de uitingen een onderdeel zijn van het samenstel van uitingen en gedragingen die de grondslag vormen voor de voorgenomen straf neemt naar het oordeel van de commissie niet weg, dat indien sprake is van een situatie waarin uitingen mede dragend zijn dan wel mede relevant zijn voor de voorgenomen straf, de bevoegdheid van de commissie gegeven is. Dat volgt uit de tekst van artikel 80, eerste lid, van het Barp, waarin de bevoegdheid van de commissie, en dus de plicht tot voorlegging door het bevoegd gezag, is neergelegd. Bij de inhoudelijke beoordeling zal de commissie vervolgens dienen te beoordelen in welke mate de vrijheid van meningsuiting bescherming kan bieden tegen de voorgenomen straf, rekening houdend met het gegeven dat de straf mede (en misschien wel grotendeels) is gebaseerd op andere gedragingen.
Inhoudelijke beoordeling
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet, dient een ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering of tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
De meningsuitingen van de ambtenaar dienen te worden getoetst aan de hiervoor weergegeven norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet. Bij deze toetsing hanteert de commissie het beoordelingskader van Aanwijzing 15 van de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren. Hoewel dit beoordelingskader formeel niet van toepassing is op politieambtenaren, is dit kader wel van belang voor de beoordeling van de adviesaanvraag, omdat het een uitwerking is van de norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet, die ook op politieambtenaren van toepassing is. Alvorens dit beoordelingskader uiteen te zetten en de meningsuitingen van de ambtenaar hieraan te toetsen, hecht de commissie eraan dit kader te plaatsen in zijn grondwettelijke en internationaalrechtelijke context.
Artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet is de formeel-wettelijke grondslag voor de beperking van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren die ingevolge artikel 7, eerste en derde lid, van de Grondwet is vereist. Naast artikel 7 van de Grondwet is voor de vrijheid van meningsuiting van Nederlandse ambtenaren ook artikel 10 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) van belang. Deze bepalingen vullen elkaar aan. Procedureel biedt artikel 7 van de Grondwet meer bescherming door preventieve censuur te verbieden en voor beperkingen een formele wet te vereisen. Materieel biedt artikel 10 van het EVRM meer bescherming. Dit artikel beschermt niet alleen het openbaren van gedachten of gevoelens, maar ook het koesteren van een mening en het ontvangen van inlichtingen of denkbeelden. Bovendien stelt artikel 10, tweede lid, van het EVRM naast het formele criterium ‘bij de wet voorzien’ ook de voorwaarde dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving voor een of meer van de in dat artikellid genoemde doelen. Tot deze doelen behoren onder meer de openbare orde, de nationale veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Voor de uitleg van artikel 10 van het EVRM is de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van belang. Het standaardarrest van dit hof over de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren is het arrest Vogt/Duitsland van 26 september 1995, ECLI:NL:XX:1995:AD2397. In dit arrest heeft het EHRM voor het eerst expliciet geoordeeld dat de vrijheid van meningsuiting in principe ook geldt voor een ambtenaar. Bij de beoordeling van een meningsuiting van een ambtenaar kent het EHRM echter een bijzondere betekenis toe aan de plichten en verantwoordelijkheden (‘duties and responsibilities’) waarop wordt gedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM. Hoe zwaar deze plichten en verantwoordelijkheden voor een individuele ambtenaar wegen, is onder meer afhankelijk van de functie van de ambtenaar en de rang die hij bekleedt. Naarmate een ambtenaar een verantwoordelijkere functie met een hogere rang bekleedt, neemt zijn vrijheid van meningsuiting af. Dit blijkt uit de arresten Rekvényi/Hongarije van 20 mei 1999, nr. 25390/94, www.echr.co.int, en Otto/Duitsland van 24 november 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV4269. In het arrest Otto/Duitsland beschouwt het EHRM een inspecteur van politie in dit kader als een hooggeplaatste politieambtenaar. Deze factoren die de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren beperken, nemen niet weg dat ook hogere ambtenaren zich in een democratische rechtsstaat niet onnodig belemmerd moeten voelen om hun mening te geven over onderwerpen die het overheidsbeleid betreffen. Het EHRM heeft dit belang benadrukt in zijn arrest Kudeshkina/Rusland van 26 februari 2009, ECLI:NL:XX:2009:BI6957, en daar vermelde jurisprudentie.
Ook zijn volgens de rechtspraak van het EHRM meningsuitingen in de context van politiek en openbaar debat of over publieke figuren in een grotere mate beschermenswaardig dan pure privé meningen, uitingen over private kwesties en uitingen in een private niet door het publieke debat beheerste context. Dat geldt ook voor als seksistisch of racistisch of anderszins denigrerend aan te merken uitingen, vooral als die buiten een maatschappelijk debat plaatsvinden.
In de context van de vrijheid van meningsuiting speelt daarmee ook dat er een grotere mate van bescherming toegekend moet worden aan uitingen en uitlatingen die bijdragen en deelnemen aan het sociale en politieke debat, kritiek en informatie in brede zin. De uitingsvrijheid is bijzonder ruim waar het kritiek op politieke actoren, personen en instituties en instellingen betreft. De vrijheid van meningsuiting in het algemeen, en dus ook van ambtenaren, vindt haar bescherming in de waarde van het maatschappelijke en politieke debat en omvat mitsdien ook evaluatie van en kritiek op het politieke handelen van publieke/politieke actoren.
Het hierboven reeds genoemde beoordelingskader van Aanwijzing 15 van de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren omvat de volgende gezichtspunten:
- de afstand tussen de functie van de ambtenaar en het beleidsterrein van de uitspraken;
- de politieke gevoeligheid van de materie;
- het tijdstip waarop de uitspraken zijn gedaan;
- de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan;
- de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken;
- de ernst en duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de functievervulling van de ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover dit in verband staat met de functievervulling van de ambtenaar.
De commissie zal in de hiernavolgende overwegingen de meningsuitingen van de ambtenaar, zoals hiervoor weergegeven onder 2, aan deze gezichtspunten toetsen.
De commissie stelt vast dat de afstand tussen de functie van de ambtenaar en de inhoud van de door hem gedane meningsuitingen groot is. De ambtenaar heeft zich met zijn uitingen over onder meer collega’s, vrouwen, personen met een lichamelijke of geestelijke beperking en Marokkanen niet begeven op een beleidsterrein dat raakt aan zijn functie. Wel komt hij, zoals verzoeker tijdens de hoorzitting terecht heeft opgemerkt, tijdens zijn werk in aanraking met onder meer vrouwen, personen met een lichamelijke of geestelijke beperking en personen met een andere culturele achtergrond. Het betreft zowel collega’s als burgers. De uitingen van de ambtenaar over deze groepen personen kunnen een beletsel vormen voor de uitoefening van zijn functie.
Hoewel aan enkele meningsuitingen van de ambtenaar die door verzoeker worden gekwalificeerd als plichtsverzuim een zekere politieke gevoeligheid niet kan worden ontzegd, bijvoorbeeld de uitingen over Marokkanen of vrouwen, beschouwt de commissie deze politieke gevoeligheid, noch het tijdstip van deze meningsuitingen, als zwaarwegende factoren bij de beoordeling of de ambtenaar daarmee de wettelijke grenzen van zijn vrijheid van meningsuiting heeft overschreden. De politieke gevoeligheid van een onderwerp betekent niet dat een politieambtenaar zich over zo’n onderwerp in het geheel niet zou mogen uitlaten, zelfs niet als die uitlatingen controversieel of ondiplomatiek zouden zijn. Vrijheid van meningsuiting geldt immers ook voor controversiële en ondiplomatieke meningsuitingen en niet alleen voor meningsuitingen waarmee (bijna) iedereen het eens is. Wel is voor politieambtenaren de wijze waarop zij controversiële en ondiplomatieke meningen uiten van belang. In dat verband dienen de meningsuitingen van de ambtenaar te worden getoetst aan de hiervoor reeds weergegeven norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet.
De commissie stelt vast dat de uitingen van de ambtenaar korte, ongenuanceerde bewoordingen en mogelijk zelfs daarmee samenhangend gedrag omvatten. Het gaat niet om deelname aan het publieke debat of een maatschappelijke discussie, maar om uitingen van ongenoegen, onkiese kwalificaties, belediging, scheldwoorden, vloeken, kleineren en discriminerende opmerkingen ten aanzien van collega’s en bepaalde groepen personen. Naar het oordeel van de commissie komt aan dergelijke termen en bewoordingen, gelet op de aard en strekking ervan, wel de bescherming van de vrijheid van meningsuiting als zodanig toe, maar kunnen beperkingen van deze vrijheid eerder toelaatbaar (want noodzakelijk in een democratische samenleving) worden geacht wanneer de uitingen enkel de strekking of het effect (lijken te) hebben om te denigreren en te kleineren. Naar het oordeel van de commissie overschrijden de uitingen de in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet opgenomen grens ten aanzien van het gebruik van die vrijheid. De uitingen doen afbreuk aan (werk en kwaliteit van) de politieorganisatie en de loyaliteit van de ambtenaar aan die organisatie of diens solidariteit met collega politieambtenaren.
De door de ambtenaar gedane uitingen hebben ernstige en langdurige schade toegebracht aan zijn functievervulling. Als direct gevolg van zijn uitingen hebben de nodige collega’s en de politieorganisatie het vertrouwen in hem verloren. Deze gang van zaken had voor de ambtenaar voorzienbaar dienen te zijn, temeer nu hij, naar eigen zeggen, reeds door meerdere collega’s op zijn gedrag was aangesproken. De ambtenaar kon dan ook gelden als een gewaarschuwd man voor de eventuele consequenties van de door hem gedane meningsuitingen.
De door de ambtenaar in strijd met artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet gedane uitingen leveren naar het oordeel van de commissie dan ook plichtsverzuim op.
Het plichtsverzuim is volgens de commissie aan de ambtenaar toerekenbaar. De ambtenaar heeft in de periode tussen de eerste en de laatste hier ter beoordeling voorliggende uitingen voldoende gelegenheid gehad om zijn gedrag te evalueren en daarin een weloverwogen keuze te maken, zeker nadat hij door diverse collega’s op zijn gedrag was aangesproken. Dat heeft hij niet dan wel onvoldoende gedaan, getuige de omstandigheid dat het er hem niet van heeft weerhouden om door te gaan met het ventileren van zijn mening. Aan de toerekenbaarheid van dit plichtsverzuim doet niet af dat het gedrag, zoals de ambtenaar ter hoorzitting heeft toegelicht, zijn grondslag vindt in gebeurtenissen uit het verleden. Het is de commissie niet gebleken dat de ambtenaar daardoor niet in staat was om zijn wil te bepalen of tijdens zijn handelen het besef van de onjuistheid daarvan had verloren. Het plichtsverzuim dat deze meningsuitingen oplevert, is dan ook volledig aan de ambtenaar toerekenbaar.
Verzoeker is voornemens om aan de ambtenaar de disciplinaire straf op te leggen van ontslag, subsidiair ongeschiktheidsontslag, vanwege ernstig plichtsverzuim. Deze straf heeft betrekking op het totaal aan gedragingen zoals verwoord in het voornemen, inclusief de uitingen, die daar een onderdeel van vormen. Aan verzoeker komt de rechtsplicht toe te zorgen voor een goede en veilige werksituatie voor haar werknemers. Vanuit de taak van de commissie komt aan verzoeker de bevoegdheid en vrijheid toe om te komen tot een disciplinaire sanctie ten aanzien van een werknemer die zo’n situatie door zijn/haar gedrag schaadt. De commissie komt louter de bevoegdheid toe te oordelen over uitingen die te kwalificeren zijn als vrijheid van meningsuiting. Omdat die uitingen een onderdeel zijn van het bestrafte patroon van gedragingen en de commissie die uitingen door hun aard en omvang kwalificeert als slechts in geringe mate beschermenswaardig, is de commissie van oordeel dat er geen reden is om vanuit het perspectief van de vrijheid van meningsuiting te oordelen dat de door verzoeker op te leggen sanctie op disproportionele wijze de vrijheid van meningsuiting beperkt. Dit betekent dat de uitingen de discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag om te komen tot het opleggen van de in het geding zijnde straf niet beperken.
De bovenstaande overwegingen leiden tot het volgende advies.
5. Advies
De Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren acht geen reden aanwezig om vanuit het perspectief van de vrijheid van meningsuiting te oordelen dat de door verzoeker op te leggen sanctie op disproportionele wijze de vrijheid van meningsuiting beperkt en is dan ook van oordeel dat de disciplinaire straf van ontslag, subsidiair ongeschiktheidsontslag, in de voorliggende zaak conform de norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet is, en dat de in het geding zijnde uitingen geen beperking kunnen zijn van de aan verzoeker dienaangaande toekomende bevoegdheid.
De commissie stelt het op prijs een afschrift te mogen ontvangen van het op basis van dit advies te nemen besluit.
Den Haag, 18 oktober 2022
A.W. Heringa
voorzitter