Adviesaanvraag nr. 2021-00219

Voorgenomen onvoorwaardelijk strafontslag politieambtenaar onder meer vanwege meningsuitingen over de corona-maatregelen en over het politieoptreden bij de handhaving van een door de burgemeester uitgevaardigd demonstratieverbod. Met name de laatstgenoemde meningsuiting levert ernstig plichtsverzuim op vanwege de ernstige en langdurige schade die daardoor is toegebracht aan de samenwerking van de betrokkene met zijn collega’s en aan het vertrouwen in hem van de politieorganisatie. Bovendien kan betrokkene gelet op een indringend correctiegesprek dat met hem is gevoerd gelden als een gewaarschuwd man en vervult hij een voorbeeldfunctie. Gelet op deze omstandigheden acht de commissie een voorwaardelijk strafontslag evenredig aan het gedeelte van het aan betrokkene ten laste gelegde plichtsverzuim waarover zij bevoegd is te oordelen. Zij houdt het niet voor onmogelijk dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag evenredig is aan het geheel van het aan betrokkene ten laste gelegde plichtsverzuim, maar de politie moet dit wel nader motiveren.

Advies

Adviesaanvraag nr. 2021-00219

Verzoeker: de korpschef van politie, namens deze de politiechef van de eenheid Noord-Holland (hierna: verzoeker)

1. Feiten en procesverloop

De heer [naam ambtenaar] (hierna: de ambtenaar) is vanaf 1 november 2001 werkzaam als politieambtenaar. Tot de hierna te noemen buitenfunctiestelling vervulde hij de op schaal 8 gewaardeerde functie van Senior GGP waaraan de rang van brigadier is verbonden in het basisteam IJmond van het district Kennemerland van de eenheid Noord-Holland van de Nationale Politie. In deze functie vervulde hij de rollen van [rollen].

In 2017 is de ambtenaar vanwege een burn-out enkele maanden arbeidsongeschikt geweest. Na zijn re-integratie heeft hij herhaaldelijk verzocht om overplaatsing naar een psychisch minder belastende functie, bijvoorbeeld bij de recherche. Deze verzoeken zijn afgewezen op uiteenlopende gronden die verband hielden met de bedrijfsvoering van de politieorganisatie.

Vanaf het begin van de uitbraak van de ziekte Covid-19 in Nederland heeft de ambtenaar kritische vragen gesteld over de legitimiteit en de effectiviteit van de maatregelen van de Rijksoverheid, de korpsleiding en anderen, die dienden ter beperking van de verspreiding van deze besmettelijke ziekte (hierna: coronamaatregelen). Hij heeft deze vragen voorgelegd aan zijn teamchef en een Operationeel Expert die belast was met de implementatie van de coronamaatregelen, maar hij vond hun reactie niet bevredigend. Zelf zegt de ambtenaar de coronamaatregelen ondanks zijn bezwaren tegen deze maatregelen toch altijd te hebben nageleefd en gehandhaafd met uitzondering van de verplichting om op daartoe aangewezen plaatsen een niet-medisch mondneusmaker (hierna: mondkapje) te dragen. De ambtenaar heeft consequent geweigerd deze verplichting na te leven en te handhaven.

Op 21 oktober 2020 is de ambtenaar door zijn direct leidinggevende aangesproken op het niet voldoen aan het voorschrift van de korpsleiding om in politieauto’s met meerdere inzittenden een mondkapje te dragen. Op 23 oktober 2020 heeft de ambtenaar tijdens de bewaking van een arrestant in het Spaarne Gasthuis te Hoofddorp geweigerd te voldoen aan het voorschrift van dit ziekenhuis om een mondkapje te dragen, ook nadat de hoofdarts van dit ziekenhuis hem nadrukkelijk op dit voorschrift had gewezen. De collega met wie de ambtenaar samen dienst deed bij de bewaking van de arrestant heeft zich voor dit gedrag van de ambtenaar geschaamd en heeft zich genoodzaakt gevoeld hiervoor ter plaatse excuses aan te bieden.

Op 3 november 2020 is de ambtenaar onder meer op het zojuist genoemde incident aangesproken door zijn teamchef en zijn direct leidinggevende. Zijn teamchef heeft hem daarbij meegedeeld dat hij het recht heeft een mening te koesteren over de coronamaatregelen, maar dat hij als politieambtenaar met een voorbeeldfunctie deze maatregelen wel dient na te leven en te handhaven met inbegrip van de verplichting tot het dragen van een mondkapje op plaatsen waar dat is voorgeschreven. Verder heeft de teamchef van de ambtenaar hem in dit gesprek verboden zijn kritische vragen over de legitimiteit en de effectiviteit van de coronamaatregelen nog langer te delen met zijn collega’s. De ambtenaar heeft dit verbod ervaren als censuur en heeft zijn opstelling ten opzichte van de coronamaatregelen naar aanleiding van dit gesprek niet gewijzigd.

De ambtenaar is in het bezit van een WhatsApp-account waarmee hij berichten deelt met collega’s. De profielfoto van dit account is een afbeelding van een in een religieus gewaad geklede man die een geknielde houding aanneemt, een mondkapje draagt en kijkt naar een scherm waarop de tekst “Remain terrified, ask no questions, stay home” is geprojecteerd.

De ambtenaar beschikt eveneens over een niet-openbaar Facebookaccount en een niet-openbaar Instagramaccount. Deze beide accounts zijn gesteld op de naam van het pseudoniem [pseudoniem] en hebben ruim 100 volgers, waarvan een deel werkzaam is bij de politie. Een deel van de volgers weet wie achter het pseudoniem schuilgaat en dat het daarbij een politieambtenaar betreft.

Op 30 oktober 2020 heeft de ambtenaar op het voornoemde Facebookaccount van het CBS afkomstige statistische informatie geplaatst over de sterfte in Nederland in het derde kwartaal van 2020. Daarbij heeft hij de opmerking gemaakt: “Toch gek ondersterfte in een jaar van een vreselijke pandemie”.

Op 5 december 2020 heeft de ambtenaar nagelaten de hem tijdens een quarantaineperiode opgedragen thuiswerkzaamheden te verrichten.

Op 6 januari 2021 heeft de ambtenaar in het politiebureau van Beverwijk een arrestant op een vernederende wijze bejegend. Naar aanleiding van dit incident heeft de ambtenaar zich op psychische gronden ziek gemeld. Tot op heden is de ambtenaar op psychische gronden arbeidsongeschikt.

Op 20 januari 2021 heeft de ambtenaar zich via het voornoemde Facebookaccount als volgt uitgelaten over de avondklok waarvan de invoering op dat moment ophanden was:

“AVONDKLOK? Alleen nog voedselbonnen en een ster en we kunnen 4 en 5 mei wel afschaffen”.

Bij deze uitspraak waren afbeeldingen geplaatst van voedselbonnen en van een Jodenster met het opschrift ‘antivaxxer’.

Op 24 januari 2021 heeft de ambtenaar op het voornoemde Instagramaccount een foto geplaatst van het politieoptreden bij de ontbinding van een door de burgemeester van Amsterdam verboden demonstratie tegen de coronamaatregelen op het Museumplein te Amsterdam. Bij deze foto heeft hij het volgende onderschrift geplaatst: “En weer grof geweld van de politie tegen vredelievende mensen. Wat is er gekomen van ons Land? Schaamte, schaamte, schaamte”. Tot de leden van de Mobiele Eenheid over wie de bovenstaande opmerking van de ambtenaar handelt, behoren enkele directe collega’s van de ambtenaar uit zijn basisteam. Mede naar aanleiding van deze opmerking hebben enkele collega’s het vertrouwen in de ambtenaar opgezegd en hebben zij aangegeven niet meer met hem te willen samenwerken.

Bij brief van 29 januari 2021, uitgereikt op 2 februari 2021, is de ambtenaar met onmiddellijke ingang buiten functie gesteld en is hem een disciplinair onderzoek aangezegd dat onder meer betrekking heeft op de bovengenoemde meningsuitingen en incidenten. Op 18 maart 2021 is de ambtenaar in het kader van dit onderzoek gehoord. Op 6 april 2021 is het rapport van dit onderzoek opgeleverd.

Op 27 april 2021 heeft de ambtenaar naar aanleiding van een ontruiming van het Spaarne in Haarlem op last van de burgemeester van die stad op het voornoemde Instagramaccount de volgende opmerking geplaatst bij een foto van een groep BOA’s en politieambtenaren die dicht bij elkaar staan: “Het Spaarne in Haarlem moest ontruimd worden omdat mensen geen afstand hielden. EN DIT DAN? Hypocriete klootzakken”.

Bij brief van 19 mei 2021, uitgereikt op 30 mei 2021, is de ambtenaar in kennis gesteld van het voornemen om hem onder meer vanwege de bovengenoemde meningsuitingen en incidenten de disciplinaire straf van ontslag onvoorwaardelijk op te leggen en is hij tot het moment waarop deze disciplinaire straf in werking treedt geschorst in zijn ambt. Daarbij is de ambtenaar in de gelegenheid gesteld een schriftelijke zienswijze kenbaar te maken inzake de voorgenomen disciplinaire bestraffing. Op 25 juni 2021 heeft de ambtenaar van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

Bij e-mail van 1 juli 2021 heeft mevrouw [naam gemachtigde verzoeker] (hierna: de gemachtigde van verzoeker)  de commissie verzocht om advies over de bijdrage die de bovengenoemde meningsuitingen kunnen leveren aan de onderbouwing van de door verzoeker voorgenomen disciplinaire straf.

Bij brief van 30 juli 2021 heeft mevrouw [naam gemachtigde ambtenaar], juridisch adviseur te Reeuwijk (hierna: de gemachtigde van de ambtenaar) de secretaris van de commissie enkele vragen gesteld over de juridische grondslag en de reikwijdte van de advisering van de commissie en over de verhouding van de hierna te noemen hoorzitting van de commissie tot de hoorzitting in het kader van de zienswijzenprocedure. Op 2 augustus 2021 heeft de secretaris van de commissie deze vragen telefonisch beantwoord. De gemachtigde van verzoeker, die deze vragen eveneens had ontvangen, heeft deze vragen bij e-mail van dezelfde datum beantwoord.

De commissie heeft de adviesaanvraag behandeld tijdens een digitale hoorzitting op 12 augustus 2021. Zij bestond uit de heer mr. M.J. Cohen (voorzitter), mevrouw mr. P. de Casparis en de heer dr. J.S. Timmer (leden) en werd bijgestaan door de heer mr. C.F. Sparrius (secretaris). Namens verzoeker hebben aan de hoorzitting deelgenomen de heer [naam functionaris], teamchef van de ambtenaar en mevrouw [naam functionaris], gemachtigde van verzoeker. De ambtenaar heeft in persoon aan de hoorzitting deelgenomen met bijstand van mevrouw [naam gemachtigde] en de heer [naam gemachtigde ambtenaar], beiden werkzaam als juridisch adviseur te Reeuwijk. Van het besprokene tijdens deze hoorzitting is een verslag gemaakt dat als bijlage is gevoegd bij dit advies en hiervan deel uitmaakt.

Bij brief van 13 augustus 2021, gericht aan de voorzitter van de commissie, heeft de heer [naam gemachtigde ambtenaar], voornoemd, enkele kanttekeningen geplaatst bij het verloop van de hoorzitting van 12 augustus 2021 en het besprokene tijdens die hoorzitting. Bij brief van 19 augustus 2021 heeft de voorzitter van de commissie de brief van 13 augustus 2021 beantwoord.

2. Standpunt bevoegd gezag

In het voorgenomen besluit van 19 mei 2021 heeft verzoeker op de in dit besluit als plichtsverzuim gekwalificeerde meningsuitingen van de ambtenaar samengevat de volgende reactie gegeven:

• De ambtenaar bekritiseert op een voor een politieambtenaar ongepaste wijze de door het kabinet getroffen en door de politie te handhaven coronamaatregelen en valt op een respectloze manier zijn collega’s af. Hierdoor beschadigt hij niet alleen het werk van zijn collega’s en het functioneren van de politieorganisatie, maar brengt hij ook schade toe aan het imago van de politie en het draagvlak voor het politiewerk in de samenleving.
• Het bovenstaande geldt voor de profielfoto van de ambtenaar op WhatsApp en de kwalificatie van zijn collega’s als hypocriete klootzakken op 27 april 2021, maar in het bijzonder voor zijn opmerking over de ontbinding van de demonstratie op het Museumplein in Amsterdam op 24 januari 2021. De ambtenaar wist dat enkelen van zijn directe collega’s dienst deden in de Mobiele Eenheid die belast was met de ontbinding van deze demonstratie. Een deel van deze Mobiele Eenheid raakte ingesloten tussen publiek dat uit was op het plegen van geweld en moest worden ontzet. De opmerking van de ambtenaar dat de politie grof geweld gebruikte tegen vredelievende mensen heeft dan ook geleid tot heftige reacties bij zijn collega’s. Enkelen van hen hebben het vertrouwen in hem opgezegd en willen niet meer met hem samenwerken.
• De opmerking over de avondklok die de ambtenaar heeft gemaakt op 20 januari 2021, waarin hij een vergelijking maakt met de Jodenvervolging en de Tweede Wereldoorlog, is ronduit misplaatst en kwetsend.

In het voorgenomen besluit van 19 mei 2021 heeft verzoeker samengevat de volgende reactie gegeven op de weigering van de ambtenaar om een mondkapje te dragen op plaatsen waar dat is voorgeschreven, onder meer op 23 oktober 2020 in het Spaarne Gasthuis te Hoofddorp:

• De ambtenaar heeft het recht een eigen mening te koesteren over de coronamaatregelen, maar als politieambtenaar met een voorbeeldfunctie dient hij deze maatregelen wel na te leven en te handhaven, met inbegrip van de verplichting tot het dragen van een mondkapje op plaatsen waar dat is voorgeschreven.
• Door deze verplichting niet na te leven in politieauto’s met meerdere inzittenden brengt hij zijn collega’s in een lastig parket. Niet alleen voelen zij zich onveilig door de grotere kans op besmetting, maar ook worden zij voor de keuze gesteld tussen hun loyaliteit aan de ambtenaar en de naleving van de coronamaatregelen. Met name voor de studenten van de Politieacademie die de ambtenaar begeleidt is deze keuze problematisch.
• Door het incident in het Spaarne Gasthuis te Hoofddorp op 23 oktober 2020 heeft de ambtenaar niet alleen de bij dit incident aanwezige collega in verlegenheid gebracht, maar heeft hij ook het imago van de politie beschadigd.
• De ambtenaar heeft geen boodschap aan de zojuist genoemde negatieve effecten van zijn weigering een mondkapje te dragen op plaatsen waar dat is voorgeschreven. Op dit punt vertoont hij weinig zelfinzicht.

3. Zienswijze ambtenaar

Voor zover de zienswijze van de ambtenaar betrekking heeft op de door verzoeker als plichtsverzuim gekwalificeerde meningsuitingen en op zijn weigering een mondkapje te dragen op plaatsen waar dat is voorgeschreven, kan deze zienswijze als volgt worden samengevat:

• De profielfoto van de ambtenaar op WhatsApp geeft het beleid van de regering en het RIVM en de wijze waarop de media omgaan met dit beleid treffend weer. De ambtenaar begrijpt niet wat er verkeerd is aan het gebruik van deze profielfoto.
• De ambtenaar begrijpt evenmin wat er verkeerd is aan het delen van informatie. Daarmee beoogt de ambtenaar zijn collega’s te stimuleren onderzoek te doen naar de meest ingrijpende situatie in Nederland in 80 jaar. Als Senior GGP beschouwt de ambtenaar dit als zijn professionele taak.
• De avondklok is totaal ongefundeerd, maakt een grote inbreuk op de persoonlijke vrijheid en de bewegingsvrijheid, is ongrondwettig en in strijd met het staatsrecht verlengd door een demissionair kabinet en heeft in het geheel geen effect gehad. Een dergelijke maatregel is voor het laatst getroffen in de Tweede Wereldoorlog door de Duitse bezetter. De vergelijking met de Tweede Wereldoorlog is dus gebaseerd op feiten. De waarheid is soms onprettig, maar dat is geen geldige reden om de waarheid niet te spreken.
• De ambtenaar heeft het volste recht om zijn mening over het optreden van de politie bij demonstraties tegen de coronamaatregelen te uiten en de politieorganisatie heeft geen enkel wettelijk recht om dit gebruik van zijn vrijheid van meningsuiting te beperken, ook niet als collega’s en/of leidinggevenden zich hieraan storen. De ambtenaar heeft met eigen ogen waargenomen dat tijdens de demonstratie van 24 januari 2021 op het Museumplein in Amsterdam het initiatief tot het gebruik van geweld niet lag bij de demonstranten, maar bij de politie. Deze situatie staat niet op zichzelf; ook bij andere demonstraties tegen de coronamaatregelen grijpt de politie hard in, anders dan bij demonstraties van Black Lives Matter- of klimaatactivisten. Op dit punt is sprake van een met artikel 1 van de Grondwet strijdige rechtsongelijkheid.
• De ambtenaar heeft over de coronamaatregelen tevergeefs de dialoog gezocht en heeft deze maatregelen zelf altijd nageleefd en gehandhaafd, met uitzondering van de verplichting om op daartoe aangewezen plaatsen een mondkapje te dragen. Anders dan zijn collega’s die bij het verlaten van het politiebureau een mondkapje dragen en dit afzetten zodra zij buiten het zicht zijn van de daar aanwezige camera’s heeft de ambtenaar consequent en transparant geweigerd een mondkapje te dragen. Hij betwist de effectiviteit van deze verplichting voor het hiermee beoogde doel, acht deze verplichting in strijd met artikel 11 van de Grondwet, acht het dragen van een mondkapje schadelijk voor de gezondheid en stelt dat hij zijn taken als politieambtenaar hierdoor minder goed kan uitoefenen, omdat zijn gezichtsuitdrukking hierdoor onzichtbaar wordt.
• De ambtenaar verzoekt rekening te houden met zijn psychische situatie, die volgens de behandelaars nog een langdurige behandeling vergt. Hij acht het voorgenomen disciplinair strafontslag onevenredig omdat van het hem ten laste gelegde plichtsverzuim alleen de bejegening van een arrestant op 6 januari 2021 hem kan worden verweten en verzoekt om met hem een vaststellingsovereenkomst te sluiten.

4. Overwegingen

1. Verzoeker heeft het advies van de commissie gevraagd over het voorgenomen besluit van 19 mei 2021 om aan de ambtenaar de disciplinaire straf van ontslag onvoorwaardelijk op te leggen vanwege een samengesteld plichtsverzuim waartoe vijf meningsuitingen behoren. Deze meningsuitingen betreffen de profielfoto van het WhatsApp-account van de ambtenaar met de daarbij geplaatste tekst, een tweetal op Facebook geplaatste berichten en een tweetal op Instagram geplaatste berichten. De commissie heeft tot taak om te beoordelen of deze meningsuitingen plichtsverzuim opleveren. Zij beoordeelt dit door deze meningsuitingen te toetsen aan de in overweging 2 uiteen te zetten norm.
2. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, dient een ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering of tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
3. Ingevolge artikel 80 van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: Barp) kan een ambtenaar niet gestraft worden wegens overtreding van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, dan nadat daarover advies is ingewonnen van de commissie. Bij de adviesaanvraag van 1 juli 2021 heeft verzoeker ter zake van de voorgenomen disciplinaire bestraffing van de ambtenaar aan deze verplichting voldaan. Het advies van de commissie wordt uitgebracht aan verzoeker. De ambtenaar ontvangt dit advies bij het mede op dit advies te baseren primaire besluit. Op deze wijze wordt verzoeker in de gelegenheid gesteld zich over de opvolging van dit advies te beraden. Het advies van de commissie is voor verzoeker namelijk niet bindend, hoewel verzoeker wel verplicht is dit advies in te winnen wanneer hij van plan is een ambtenaar voor een of meer meningsuitingen disciplinair te bestraffen.
4. De door de commissie te beoordelen deels verbale meningsuitingen zijn:
   a. het gebruik als profielfoto op zijn WhatsApp-account van een afbeelding van een in een religieus gewaad geklede man die een geknielde houding aanneemt, een mondkapje draagt en kijkt naar een scherm waarop de tekst “Remain terrified, ask no questions, stay home” is geprojecteerd;
   b. het onder de naam [pseudoniem] op een niet-openbaar Facebookaccount met ruim 100 volgers plaatsen van CBS-informatie over de sterfte in Nederland in het derde kwartaal van 2020 met de begeleidende tekst : “Toch gek ondersterfte in een jaar van een vreselijke pandemie”;
   c. het ten tijde van de invoering van de avondklok onder de naam [pseudoniem] op een niet-openbaar Facebookaccount met ruim 100 volgers plaatsen van afbeeldingen van voedselbonnen en een Jodenster met het opschrift ‘antivaxxer’ met de begeleidende tekst AVONDKLOK? Alleen nog voedselbonnen en een ster en we kunnen 4 en 5 mei wel afschaffen”.
   d. het op 24 januari 2021 onder de naam [pseudoniem] op een niet-openbaar Instagramaccount met ruim 100 volgers plaatsen van een foto van het optreden van de Mobiele Eenheid bij de ontbinding van een door de burgemeester van Amsterdam verboden demonstratie tegen de coronamaatregelen op het Museumplein te Amsterdam met de begeleidende tekst: “En weer grof geweld van de politie tegen vredelievende mensen. Wat is er gekomen van ons Land? Schaamte, schaamte, schaamte”;
   e. het op 27 april 2021 onder de naam [pseudoniem] op een niet-openbaar Instagramaccount met ruim 100 volgers plaatsen van een foto van een groep BOA’s en politieambtenaren die dicht bij elkaar staan met het onderschrift: “Het Spaarne in Haarlem moest ontruimd worden omdat mensen geen afstand hielden. EN DIT DAN? Hypocriete klootzakken”.
5. De commissie is bevoegd om over de voorgenomen disciplinaire bestraffing van deze meningsuitingen te adviseren, omdat bij deze meningsuitingen sprake is van het openbaren van gedachten of gevoelens. Volgens een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep met het ECLI-nummer ECLI:NL:CRVB:2015:3853 is hiervan al sprake wanneer een e-mailbericht in eerste instantie wordt verspreid onder 26 personen. Het aantal volgers van de niet-openbare Facebook- en Instagramaccounts van de ambtenaar is ruim viermaal zo groot. Derhalve is bij de in de onderdelen b t/m e van overweging 4 weergegeven meningsuitingen van de ambtenaar sprake van het openbaren van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017. Hetzelfde geldt voor de in onderdeel a van overweging 4 weergegeven meningsuiting van de ambtenaar, omdat ook hiervan tientallen mensen kennis hebben kunnen nemen. De commissie is dan ook terecht verzocht om advies over de voorgenomen disciplinaire bestraffing van deze meningsuitingen. In de volgende overwegingen gaat de commissie in op deze voorgenomen disciplinaire bestraffing.
6. De commissie dient de in overweging 4 weergegeven meningsuitingen van de ambtenaar te toetsen aan de in overweging 2 weergegeven norm van artikel 10, eerste lid van de Ambtenarenwet 2017. Bij deze toetsing hanteert de commissie het beoordelingskader van Aanwijzing 15 van de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren. Hoewel dit beoordelingskader formeel niet van toepassing is op politieambtenaren, is dit kader wel van belang voor de beoordeling van de adviesaanvraag, omdat het een uitwerking is van de norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, die ook op politieambtenaren van toepassing is. Alvorens dit beoordelingskader uiteen te zetten en de in overweging 4 genoemde meningsuitingen van de ambtenaar hieraan te toetsen, hecht de commissie eraan dit kader te plaatsen in zijn grondwettelijke en internationaalrechtelijke context. Dit doet zij in de overwegingen 7 en 8.
7. Artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017, is de formeel-wettelijke grondslag voor de beperking van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren die ingevolge artikel 7, eerste en derde lid, van de Grondwet is vereist. Naast artikel 7 van de Grondwet is voor de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren ook artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) van belang. Deze bepalingen vullen elkaar aan. Deels biedt artikel 7 van de Grondwet meer bescherming door preventieve censuur te verbieden en voor beperkingen een formele wet te vereisen. Daarnaast biedt artikel 10 EVRM extra waarborgen. Dit artikel beschermt niet alleen het openbaren van gedachten of gevoelens maar ook het koesteren van een mening en het ontvangen van inlichtingen of denkbeelden. Bovendien stelt artikel 10, tweede lid, EVRM naast het formele criterium ‘bij de wet voorzien’ ook de voorwaarde dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving voor een of meer van de in dit artikellid genoemde doelen. Tot deze doelen behoren onder meer de openbare orde, de nationale veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
8. Voor de uitleg van artikel 10 EVRM is de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van belang. Het standaardarrest van dit Hof over de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren is het arrest-Vogt.^[1] In dit arrest oordeelt het EHRM voor het eerst expliciet dat de vrijheid van meningsuiting in principe ook geldt voor een ambtenaar. Bij de beoordeling van een meningsuiting van een ambtenaar kent het EHRM echter een bijzondere betekenis toe aan de plichten en verantwoordelijkheden (‘duties and responsibilities’) waarop wordt gedoeld in artikel 10, tweede lid, EVRM. Hoe zwaar deze plichten en verantwoordelijkheden voor een individuele ambtenaar wegen, is onder meer afhankelijk van de functie van de ambtenaar en de rang die hij bekleedt. Naarmate een ambtenaar een verantwoordelijkere functie met een hogere rang bekleedt, neemt zijn vrijheid van meningsuiting af. Dit blijkt uit de arresten Rekvenyi^[2] en Otto.^[3] In het arrest-Otto beschouwt het EHRM een inspecteur van politie in dit kader als een hooggeplaatste politieambtenaar.Ook zijn volgens de rechtspraak van het EHRM meningsuitingen in de context van politiek en openbaar debat of over publieke figuren in een grotere mate beschermenswaardig dan pure privé meningen, uitingen over private kwesties en uitingen in een private niet door het publieke debat beheerste context. Dat geldt ook voor als seksistisch of racistisch of anderszins denigrerend aan te merken uitingen, vooral als die buiten een maatschappelijk debat plaatsvinden. Dienaangaande constateert de commissie dat in het voorliggende geval geen sprake was van als (zeer) beschermenswaardig te beschouwen groepsapp-berichten en -afbeeldingen.
9. Na deze uiteenzetting van het wettelijk, constitutioneel en internationaalrechtelijk kader voor de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren in Nederland, keert de commissie terug bij het beoordelingskader van Aanwijzing 15 van de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren. Dit beoordelingskader omvat de volgende gezichtspunten:
   a.de afstand tussen de functie van de ambtenaar en het beleidsterrein van de uitspraken;
   b. de politieke gevoeligheid van de materie;
   c. het tijdstip waarop de uitspraken zijn gedaan;
   d. de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan;
   e. de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken;
   f. de ernst en duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de functievervulling van de ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover dit in verband staat met de functievervulling van de ambtenaar.In de overwegingen 10 tot en met 13 toetst de commissie  de in de overwegingen 4 en 5 weergegeven meningsuitingen van de ambtenaar aan deze gezichtspunten.
10. De afstand tussen de functie van de ambtenaar en het grootste deel van de meningsuitingen die ter beoordeling staan van de commissie is gering. Op de in onderdeel b van overweging 4 weergegeven meningsuiting na, handelen deze meningsuitingen over de onder meer door de politie te handhaven coronamaatregelen en/of het optreden van de politie ter handhaving van deze maatregelen. De in onderdeel b van overweging 4 weergegeven meningsuiting staat wat verder af van de functie van de ambtenaar, omdat deze meningsuiting de coronamaatregelen niet rechtstreeks ter discussie stelt, maar een argument voor het treffen van deze maatregelen (het voorkomen van oversterfte) tracht te weerleggen. Dit gegeven dient te worden betrokken bij de door de commissie uit te voeren beoordeling of deze meningsuiting plichtsverzuim oplevert.
11. Hoewel aan de onderwerpen van de meningsuitingen van de ambtenaar die verzoeker kwalificeert als plichtsverzuim een zekere politieke gevoeligheid niet kan worden ontzegd, beschouwt de commissie deze politieke gevoeligheid, noch het tijdstip van deze meningsuitingen, als zwaarwegende factoren bij de beoordeling of de ambtenaar daarmee de wettelijke grenzen van zijn vrijheid van meningsuiting heeft overschreden. De politieke gevoeligheid van een onderwerp betekent niet dat een politieambtenaar zich over zo’n onderwerp in het geheel niet zou mogen uitlaten, zelfs niet als die uitlatingen controversieel of ondiplomatiek zouden zijn. Vrijheid van meningsuiting geldt immers ook voor controversiële en ondiplomatieke meningsuitingen en niet alleen voor meningsuitingen waarmee (bijna) iedereen het eens is. Wel is juist voor politieambtenaren gelet op het besprokene in de overwegingen 7 en 8 de wijze waarop zij controversiële en ondiplomatieke meningen uiten van belang. In de volgende overweging gaat de commissie hierop nader in.
12. In deze overweging toetst de commissie de in overweging 4 weergegeven meningsuitingen van de ambtenaar aan de in overweging 2 weergegeven norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 in de chronologische volgorde van deze meningsuitingen. Deze toetsing leidt tot de volgende bevindingen:
    a. De profielfoto op het WhatsApp-account van de ambtenaar en de begeleidende tekst bij die foto vormen samen een ironisch geformuleerde oproep om zich niet door de coronamaatregelen te laten intimideren (het tegengestelde van ‘remain terrified’), bij die maatregelen kritische vragen te blijven stellen (het tegengestelde van ‘ask no questions’) en tegen die maatregelen te demonstreren (het tegengestelde van ‘stay home’). Een dergelijke oproep overschrijdt niet de in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 aan de vrijheid van meningsuiting van een politieambtenaar gestelde grenzen. Het is immers geen oproep om de coronamaatregelen niet na te leven, maar om zich door die maatregelen geen angst te laten aanjagen, bij die maatregelen kritische vragen te blijven stellen en tegen die maatregelen te demonstreren. Een dergelijke oproep behoeft geen afbreuk te doen aan de handhaving van de coronamaatregelen door de ambtenaar, noch aan de handhaving van die maatregelen door de politieorganisatie. Zij overschrijdt dan ook niet de in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 aan de vrijheid van meningsuiting van een politieambtenaar gestelde grenzen. Deze grenzen kunnen worden geconcretiseerd als de voorwaarden van loyaliteit aan de politieorganisatie en solidariteit met collega-politieambtenaren.
    b. Het is de ambtenaar toegestaan om van het CBS afkomstige statistische informatie over de sterfte in Nederland in het derde kwartaal van 2020 met zijn volgers op Facebook te delen en daarbij te constateren dat in het derde kwartaal van 2020 geen sprake was van oversterfte, ondanks de coronapandemie die ook in dat kwartaal woedde. Door deze gevolgtrekking te verbinden aan deze statistische informatie stelt de ambtenaar een kritische vraag bij een aanname waarop de coronamaatregelen zijn gebaseerd, namelijk dat de coronapandemie leidt tot oversterfte. Het stellen van deze vraag is ook voor een politieambtenaar geoorloofd: het doet geen afbreuk aan zijn loyaliteit aan de politieorganisatie en de solidariteit met zijn collega’s en blijft daarmee binnen de in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 aan zijn vrijheid van meningsuiting gestelde grenzen. Derhalve levert het stellen van deze vraag geen plichtsverzuim op.
    c. Het is de ambtenaar toegestaan om zakelijke kritiek te leveren op de legitimiteit en de effectiviteit van de avondklok. De wijze waarop hij zich op 20 januari 2021 op Facebook over deze politiek en maatschappelijk omstreden coronamaatregel heeft uitgelaten, overschrijdt echter de in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 aan zijn vrijheid van meningsuiting gestelde grenzen. Dit is het geval omdat hij, door de in januari 2021 ingevoerde avondklok in verband te brengen met de Jodenvervolging in de Tweede Wereldoorlog, de Nederlandse regering die zich in januari 2021 genoodzaakt zag een avondklok in te stellen associeert met de Duitse bezettingsmacht die in de Tweede Wereldoorlog een avondklok instelde en de Joden vervolgde. Een dergelijke associatie doet afbreuk aan het gezag van de democratisch gelegitimeerde Nederlandse regering, die immers wordt vergeleken met een bezettingsmacht, en ondermijnt om die reden het maatschappelijk draagvlak voor de door de politie te handhaven avondklok. Daarmee belemmert deze meningsuiting het functioneren van de politieorganisatie. Het door een politieambtenaar opwerpen van een dergelijke belemmering is deloyaal aan de politieorganisatie en levert dan ook plichtsverzuim op.
    d. De opmerking van de ambtenaar op 24 januari 2021 over het gebruik van geweld door de politie tegen vredelievende demonstranten op het Museumplein Amsterdam suggereert dat de politie daar zonder rechtsgrond geweld gebruikte tegen demonstranten die zelf niet uit waren op het gebruik van geweld tegen de politie. Nog daargelaten dat een deel van de demonstranten, zoals verzoeker terecht opmerkt in het voorgenomen besluit van 19 mei 2021, wel uit was op het gebruik van geweld tegen de politie, miskent de zojuist genoemde suggestie dat de politie wel degelijk een rechtsgrond had om geweld te gebruiken tegen vredelievende demonstranten. Deze rechtsgrond was de handhaving van een door de burgemeester van Amsterdam uitgevaardigd demonstratieverbod. De politie was derhalve bevoegd om geweld te gebruiken tegen alle demonstranten die weigerden te voldoen aan een op dit demonstratieverbod gebaseerd bevel om het Museumplein te verlaten. Daarbij doet niet ter zake of het om vredelievende demonstranten gaat of niet. Door te suggereren dat de politie zonder rechtsgrond grof geweld gebruikte tegen vredelievende demonstranten heeft de ambtenaar zijn collega’s die op 24 januari 2021 als leden van de Mobiele Eenheid waren belast met de handhaving van het demonstratieverbod op het Museumplein in Amsterdam in diskrediet gebracht. De ambtenaar heeft zich dan ook niet solidair opgesteld ten opzichte van zijn collega’s. Tot deze collega’s behoorden enkele directe collega’s van de ambtenaar uit zijn basisteam. Door de zojuist genoemde suggestie te doen, heeft de ambtenaar de samenwerking met deze collega’s, die al onder druk stond door zijn weigering een mondkapje te dragen op plaatsen waar dat is voorgeschreven, verder bemoeilijkt. Aangezien politiewerk per definitie teamwerk is, heeft de ambtenaar daarmee ook zijn functioneren als politieambtenaar bemoeilijkt. Derhalve heeft hij gehandeld in strijd met de norm van artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017. Deze handelwijze levert plichtsverzuim op.
    e. Het aanduiden van een groep BOA’s en politieambtenaren als hypocriete klootzakken op 27 april 2021 getuigt zowel van een gebrek aan loyaliteit ten opzichte van de politieorganisatie als van een gebrek aan solidariteit met collega-politieambtenaren en levert derhalve plichtsverzuim op. Aan de kwalificatie van deze meningsuiting en de hierboven onder c en d besproken meningsuitingen als plichtsverzuim doet niet af dat deze meningsuitingen zijn gedaan onder het pseudoniem [pseudoniem], nu onweersproken is gesteld dat ten minste een deel van de volgers van de ambtenaar wist wie schuilgaat achter dit pseudoniem en dat het hier een politieambtenaar betreft.
13. Met name de in overweging 12 onder d besproken meningsuiting van de ambtenaar heeft ernstige en langdurige schade toegebracht aan zijn functievervulling. Als direct gevolg van deze meningsuiting hebben enkele directe collega’s van de ambtenaar immers aangegeven niet meer met hem te willen samenwerken en heeft ook de politieorganisatie het vertrouwen in hem verloren. Deze gang van zaken was voor de ambtenaar voorzienbaar, omdat hij op 3 november 2020 indringend is aangesproken op de wettelijke grenzen aan zijn vrijheid van meningsuiting en daarbij is gewezen op het belang van loyaliteit aan de politieorganisatie en solidariteit met zijn collega’s. Derhalve zijn aan de ambtenaar in dit gesprek enkele handvatten meegegeven waarmee hij de in artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet aan zijn vrijheid van meningsuiting gestelde grenzen had kunnen operationaliseren. De ambtenaar kan dan ook gelden als een gewaarschuwd man voor het plichtsverzuim van de door hem op 20 januari 2021, 24 januari 2021 en 27 april 2021 gedane meningsuitingen. Aan de toerekenbaarheid van dit plichtsverzuim doet niet af dat de ambtenaar ten tijde van deze meningsuitingen op psychische gronden arbeidsongeschikt was. Blijkens zijn schriftelijke zienswijze heeft de ambtenaar in elk geval met betrekking tot zijn meningsuitingen over de avondklok op 20 januari 2021 en over de handhaving van het demonstratieverbod op het Museumplein in Amsterdam op 24 januari 2021 een bewuste afweging gemaakt en gesteld noch gebleken is dat hij dat met betrekking tot de meningsuiting van 27 april 2021 niet heeft gedaan. Het plichtsverzuim dat deze meningsuitingen opleveren, is dan ook volledig toerekenbaar aan de ambtenaar.
14. De bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie dat de ambtenaar door het indringende gesprek dat met hem op 3 november 2020 is gevoerd kan gelden als een gewaarschuwd man voor het plichtsverzuim dat hij op 20 januari 2021, 24 januari 2021 en 27 april 2021 heeft gepleegd. Dit is een strafverzwarende omstandigheid die dient te worden betrokken bij de disciplinaire bestraffing van het bovengenoemde plichtsverzuim. Met name het plichtsverzuim dat de ambtenaar op 24 januari 2021 heeft gepleegd kan als ernstig gelden vanwege de negatieve gevolgen die dit plichtsverzuim heeft gehad voor de samenwerking van de ambtenaar met zijn collega’s en het vertrouwen in hem van de politieorganisatie. Deze negatieve gevolgen zijn ernstig en langdurig van aard en leveren derhalve een strafverzwarende omstandigheid op. Als strafverzwarende omstandigheid kan verder de voorbeeldfunctie gelden die de ambtenaar als Senior GGP vervulde, in het bijzonder in de aan die functie verbonden rollen van Chef van Dienst en coach van studenten van de Politieacademie. Gelet op de bovengenoemde omstandigheden acht de commissie aan het in de onderdelen c, d en e van overweging 12 omschreven plichtsverzuim dat aan haar ter beoordeling staat, op zichzelf beschouwd de straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar al evenredig, niettegenstaande het grote belang dat zij hecht aan de vrijheid van meningsuiting, ook voor politieambtenaren. De commissie is zich ervan bewust dat dit slechts een gedeelte is van het in het voorgenomen besluit van 19 mei 2021 aan de ambtenaar ten laste gelegde plichtsverzuim. Zij houdt het dan ook niet voor onmogelijk dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag evenredig is te achten aan het geheel van dit plichtsverzuim. Dit dient in het mede op basis van het advies van de commissie te nemen primaire besluit echter nader te worden gemotiveerd, aangezien de motivering van het evenredigheidsoordeel in het voorgenomen besluit van 19 mei 2021 vrijwel geheel ontbreekt.
15. De bovenstaande overwegingen leiden tot het volgende advies.

5. Advies

De commissie adviseert de ambtenaar ten minste een voorwaardelijk strafontslag met een proeftijd van twee jaar op te leggen en de evenredigheid van de aan hem op te leggen disciplinaire straf aan de aard en ernst van het door hem gepleegde plichtsverzuim en de overige omstandigheden van het geval in het mede op dit advies te baseren primaire besluit nader te motiveren.

De commissie stelt het op prijs een afschrift te mogen ontvangen van het mede op basis van dit advies te nemen besluit.

Den Haag, 10 september 2021

M.J. Cohen,
voorzitter

^[1] EHRM 26 september 1995, ECLI:NL:XX:1995:AD2397, NJ 1996/545 (Vogt/Duitsland, m. nt. E.J. Dommering).

^[2] EHRM 20 mei 1999, Report 1999/III (Rekvenyi/Hongarije).

^[3] EHRM 24 november 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV4269, NJ 2007/158 (Otto/Duitsland, m. nt. E.A. Alkema).